我国民事公诉缺失及其构建研究

摘 要：要实现对国家利益和社会公共利益的有效保护，必须从程序法上确立检察机关提起民事公诉的机制。这也是国际民事制度发展潮流。本文首先分析了国外民事公诉制的民事迹特点，接着分析了我国民事公诉制度发展及其缺失，在此基础上分析了我国确立民事公诉制度价值，最后对我国民事公诉制度的具体构建进行了思考。

关键词:民事公诉 发展 价值 构建

要实现对国家利益和社会公共利益的有效保护，仅仅靠实体法的规定是远远不够的。一定的程序就是对一定权利的救济，程序法就是实现实体权利的保障和基础。对于检察机关代表国家利益和社会公共利益提起民事诉讼的这种活动，理论上通常称之为民事公诉。在我国，《民事诉讼法》只是从审判监督的角度对检察机关就已生效裁判的民事抗诉权作了规定 ，却没有从程序法上确立检察机关提起民事公诉的机制。这对实现实体法上对国家利益、公共利益保护的规定极为不利。为此，本文就我国民事公诉制度作一探讨。
一、国外民事公诉模式及其特点
当代许多国家，比如德国、 捷克、斯洛伐克、罗马尼亚、蒙古、美国、英国、日本、法国、意大利、西班牙、比利时、希腊、瑞典、瑞士、澳大利亚、巴西、阿根庭、苏兰、委内瑞拉、哥斯达黎加、斯里兰卡、布隆迪、乌干达、突尼斯等国，基于维护国家利益和社会公共利益的需要，一般都赋予本国检察机关在一定情形下提起民事诉讼的权力。纵观各国法律规定，民事公诉有两种典型模式:（1）英美法系模式。根据《美国法典》规定，检察官在涉及联邦利益等七种民事案件中，有权参加诉讼 。在英国，检察长最早是作为国王的代表，在涉及皇室内权益之时，可以国王或皇室的名义提起诉讼。在现行法律上存在一种混合程序，用公法名义保护私权之诉，是检察总长在别人要求禁止令或宣告令或者同时请求此两种救济时，为阻止某种违法而提起诉讼。检察长作为在法律上能够代表公众的人员，在群体诉讼中可以代表政府起诉或者应诉，某些组织经检察长同意可以提起环境公害群体诉讼。（2）大陆法系模式。法国、西班牙、日本的民事诉讼法律制度中都规定了检察机关作为国家和社会公益的代表，对特定涉及公益的案件，有权以主当事人的身份提起诉讼，也可以作为从当事人参加诉讼。
从上述分析可以看出，无论是英美法系国家还是大陆法系国家，都普遍建立了自己的民事公诉制度，其特点是：（1）发动民事公诉的目的是为了保护国家利益和社会公共利益，追求社会公平和正义。（2）民事公诉的被告方，往往是社会的强势群体成员，如企业集团、垄断组织、跨国公司等。
二、我国民事公诉制度的产生及发展及其缺失
我国民事公诉制度经历了一个从无到有再到无的反复过程。在十九世纪以前，中国没有现代意义上的检察制度，也不存在检察机关提起民事诉讼的法律规定。直到二十世纪初，清王朝在变修法律活动中，才引进了西方资本主义的检察制度，随之也引入了检察机关代表公益提起民事诉讼的法律制度。光绪三十三年奏准的《高等以下各级审判厅试办章程》第四章关于“各级检察厅通则”中规定:检察官对于审判厅独立行使八项职权，其中第五项职权是“民事保护公益陈述”权;检察官参与的民事案件是婚姻案件、亲族案件、嗣续案件;并且规定:“以上案件如审判官不待检察官往庭而判决者，其判决为无效。”到国民党政府统治时期，在有关民事实体法和程序法中，都对检察官参与民事诉讼的程序做了规定。1929年颁布的民法和1935年颁布的民事诉讼法，对检察官参与婚姻事件、亲子事件、禁治产事件以及宣告死亡事件等民事诉讼程序，均作了具体规定。这些规定在台湾地区至今仍然被保留了下来。
在新中国成立之初，有关法律已规定检察机关的主要职责之一是对民事诉讼活动实行法律监督。这种监督的方式之一便是参与诉讼，包括提起民事诉讼和参加民事诉讼。1954年9月，全国人民代表大会制定通过的《中华人民共和国人民检察院组织法》规定，人民检察院的职权之一是“对于有关国家和人民利益的重要民事案件有权提起诉讼或者参加诉讼。
我国进入社会主义民主法制建设的新时期，在拨乱反正中检察机关恢复重建，大量的立法工作也重新启动。但是，由于主观与客观方面的原因，1980 年的《中华人民共和国人民检察院组织法》，1982年的《中华人民共和国民事诉讼法》(试行)以及1991年的《中华人民共和国民事诉讼法》，都没有对民事公诉作出规定。2007年10月28日公布，并于2008年4月1日实施的《民诉法》修正也没有对民事公诉制度作出规定。这不能不说是一个极大的遗憾。
历史发展到今天，从国际上看，在法律上规定检察机关提起民事诉讼制度，已成为当代各国法治的潮流和共同趋势。
三、我国确立民事公诉制度的价值分析
我国现行《民事诉讼法》虽然没有规定检察机关提起民事诉讼的制度，但并不说明我们不需要检察机关提起民事诉讼的程序机制。相反，在当前社会经济形势下，构建我国民事公诉制度具有重要价值，主要是：
1、有助于更好保护国家利益、社会公共利益。尽管随着我国民事法律制度的不断完善，大多数民事主体的合法权益能够得到有效的保护，但由于种种原因，现实生活中仍然存在着一些合法利益或是得不到法律的保护，或是法律保护的力度不够。尤其对社会公益而言，往往是完全处于被动挨打的状态，没有有效的诉讼机制来自我保护和打击侵害，致使国家和社会公共利益造成极大的损害。在这方面当前表现比较突出的是国有资产流失等侵害国家经济利益行为、环境污染等公害行为、经济垄断等妨害市场经济秩序的行为和破坏公序良俗等民事违法行为。
2、有助于弥补《民事诉讼法》关于支持起诉原则不足。
《民事诉讼法》明确规定了支持起诉原则，但在实践中这一原则很难得到落实，主要原因是这一原则存在着以下几个方面的缺陷：（1）该原则是任意性规范，对有关机关、团体和企事业单位并没有实际的约束力；（2）该原则的立法本义是要求有关单位担负“支持起诉”的义务，而没有赋予有关单位“代位起诉”的权利；（3）支持起诉原则所欲解决的是被侵权人不敢起诉的情况，并不能解决当事人不愿起诉的问题，既然无人愿意起诉，支持起诉自然无从谈起。
3、有助于进一步完善检察机关民事检察制度。
检察机关通过对损害国家利益、社会公共利益的民事案件行使起诉权，通过提起民事诉讼案件的具体实践，将会发现或找到更多的更加切实可行的保护社会公益的良策。此外，检察机关的工作职权决定了其必须在保护民事公益诉讼方面有所作为，有效地改变国家公共利益无人提起诉讼或者支持诉讼可有可无的消极局面。因为起诉既然是一种法定职权，检察机关就必须行使，否则就是失职和读职。
四、我国民事公诉制度的具体构建的思考
我国《民诉法》没有确立检察机关针对公民、法人或其他组织实施的侵害国家和社会公共利益的重大民事违法行为提起公诉的制度，而仅确立了对生效裁判的抗诉制度，这与国际潮流不相符合，不利于国家利益和社会利益的保护，构建我国民事公诉制度势在必行。笔者主要是从以下几个方面对我国民事公诉制度做出思考：
1、民事公诉权的确立
这是建立我国民事公诉制度的前提和基础。对于严重侵害国家利益和社会公共利益的民事案件，我国《民诉法》应当规定人民检察院有权代表国家向人民法院提起诉讼。对于涉及国家利益和社会公共利益的民事案件，人民检察院有权参加诉讼。人民检察院代表国家提起、参加民事诉讼，依法独立行使职权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。
2、民事公诉案件的管辖
管辖是进行诉讼首先需要解决的问题，指对侵害国家利益和社会公共利益的民事案件，应由哪一级检察机关代表国家向法院提起民事诉讼的权限分工。民事公诉案件的范围是十分有限的，因此不宜像刑事公诉那样将管辖权赋予各级检察院，而应当区别案件具体情况加以确定。在确定案件管辖时应当考虑以下因素:案件的性质和影响;案件涉及面的大小;提起诉讼所产生的效应和作用
3、民事公诉的提起条件
根据检察机关提起民事诉讼的范围及目的，结合我国《民事诉讼法》的有关规定，检察机关提起民事诉讼的条件是:（1）民事违法行为已经发生；（2）违法的民事行为侵害了国家利益和社会公共利益。（3）国家利益和社会公共利益受到民事违法行为的侵害，造成严重后果的发生，不能通过其他途径救济。
4、民事公诉的提起形式
检察机关作为民事诉讼的公诉人提起诉讼，可以采取以下两种形式进行:（1）以双方当事人为被告。在民事诉讼中，对于双方当事人恶意串通，损害国家利益和社会公共利益的案件，检察机关可以作为民事公诉人起诉，将双方当事人列为被告。（2）以对方当事人为被告。除了双方恶意串通以外的其他案件，检察机关提起诉讼的方式都是向造成国家利益、社会公共利益遭受损害的一方致害人直接提起。对这类案件，检察机关可以代表国家或者社会公益，向法院提起诉讼，请求法院判决行为人向受害人直接进行赔偿，或者判令行为人进行赔偿，将赔偿金集中，作为基金，为这类受害人服务。
 

参考文献
[1]江伟、邵明、陈刚:《民事诉权研究》，法律出版社。2002年版。
[2] 田圣斌、俞谢亮：《检察机关行使民事公诉权的可行性研究》，载于《甘肃政法学院学报》，2007年 第06期。
[3] 钟琦：《国家民事公诉:检察权的新型配置与制度建构》，载于《西南政法大学学报》，2006年 第05期。