电信业中政府管制的公共政策选择
樊非，吕廷杰**
作者简介：樊非，（1986-），男，硕士研究生，信息产业与网络经济。
通信联系人：吕廷杰，（1955-），男，教授，通信管理、信息经济学以及电子商务等. E-mail: buptltj@163.com
（北京邮电大学经济管理学院，北京 100876）
5 摘要：电信业作为自然垄断行业，具有规模经济和范围经济等特性，传统理论认为垄断性经
营是最有效率的生产方式，然垄断弊病却无法消除，需要政府对电信业进行管制。我国电信
产业在经过几次重组后，引入竞争，逐渐打破垄断格局。同时，一些政府管制的热点问题，
如市场准入、互联互通、资费政策、普遍服务等，都引起极大的关注。本文从电信业特性为
切入点，分析了电信业发展及存在的问题和政府在电信管制中的公共政策选择，以期改善电
10 信业有效竞争结构，提高电信产业绩效。
关键词：政府管制；自然垄断；有效竞争
 0 引言
政府管制（government regulation）是具有法律地位的、相对独立的政府管制者（机构），
依照一定的法规对被管制者（主要是指企业）所采取的一系列行政管理与监督行为[1]。
电信产业是一个社会需求大、政府管制内容极其丰富的自然垄断行业，一直以来是经济
35 学家研究政府管制理论的典型产业。同时，电信业作为重要的基础设施产业，在经济和社会
发展中具有非常突出的作用。电信业稳定有序的发展不但关系民众日常通信需求，更与国民
经济、国防及信息安全等紧密相关。政府对电信业实施有效的监管，不仅能提高电信业服务
社会经济发展的能力，更为信息社会发展提供可靠的通信保障。
2009 年1 月7 日，电信业新的重组后不久，工业和信息化部将3G 牌照发放给中国移动、
40 中国电信和中国联通三家运营商，由此来拉动国内需求，促进经济增长，优化电信市场竞争
结构。从2011 年8 月三大运营商公布的上半年财报（表1）来看，各家运营商的营业收入
和净利润总体表现优于去年，业务结构也更加优化。
 45 表1 三大运营商2011 上半年财报（单位：亿元）
营业收入 营业收入增长 净利润 净利润增长
中国移动 2501.00 8.8% 613.00 6.3%
中国电信 1202.08 11.7% 98.08 10.2%
中国联通 1013.85 22.9% 26.37 -5.5%
数据来源：中国移动、中国电信、中国联通官方财报
在我国电信行业完成新的重组后，电信业逐步从封闭式监管向开放式管制的全面转型，
但是，在政府管制实践方面存在许多的新问题，如管制职能冲突、管制行为低效、运营商之
50 间的恶性价格竞争等问题。本文为政府在监管电信行业中提供一些管制政策选择，希望我国
电信行业在良性的政府管制政策下迎来更好的发展。
1 电信业产业特性分析
经济学家萨缪尔森曾对国民经济各行各业的自然垄断程度作过实证分析研究，结果表
明：在所有行业中，自然垄断程度最高的是本地电话，甚至他把本地电话列为“极端自然垄
55 断性”的行业。
自然垄断行业一般具有两个基本特征：第一，规模经济效应显著。规模经济效应是指，
企业单位产品成本随着生产规模的扩大反而降低，收益随着生产规模的扩大而增加。自然垄
断行业是规模经济效应极其强烈的形态，自然垄断行业中独家垄断进行生产的效益最高[2] 。
第二，竞争无利性。自然垄断行业中的企业需要大量启动资本，且在投入后就成为沉没成本
60 而很难再行退出。行业外很少有企业具备取代处于垄断地位厂商的能力，行业内也很难达到
几家企业共同竞争的均衡。当许多生产规模接近的企业在同一个自然垄断行业内进行自由竞
争时，每家企业都会受损失，即在自然垄断性的行业中，由一家或极少数几家企业垄断性经
营是一种最有效率的生产组织方式，能使生产效率最大化[1]。
电信业作为国家通信网络运营的基础设施产业，必须具备用来提供产品和服务的基础网
65 络设施，包括一个覆盖全国范围的网络硬件设备以及配套的软件系统。而基础网络设施需要
庞大的固定资本投资，这些投资只能用于基础网络建设，在初期投资后，后续资金投入相对
较小，所以生产的边际成本总是低于包含沉淀资本投资的平均成本（图1）。基础网络设施
建成并投入使用后，在一定的产出范围内，单位产品成本会随着产出量的增加而下降[2]。因
此，电信产业的一个显著特点就是自然垄断性，表现为巨大的规模经济性。
70
图1 电信业的规模经济
从图1 可见，电信业属于成本递减产业，在一定的产出范围内，其平均成本(AC)和边际
 成本(MC)都随着生产规模的扩大而逐渐降低，且边际成本曲线位于平均成本曲线下方。这
75 说明，在基础通信网络建成后，电信企业花费在每项业务上的边际成本是很低的，有的甚至
接近为零。前期大量的资金投入使得电信企业处于亏损状态，只有扩大生产规模才能达到盈
利，实现规模经济。
电信业的规模经济使得在行业发展初期很难维持多家企业同时生存，多个运营商同时经
营势必导致用户分散，致使各个企业都无法快速达到盈利，造成整个行业的损失，也会导致
80 重复建设和资源浪费。现阶段，我国电信行业运营商之间不能很好的共享网络资源，出现重
复建设运营网络的投资，浪费大量的资源。从这点上讲，电信行业还具有范围经济性，即企
业联合生产多种产品的总成本要低于各个企业分别生产这些产品的成本之和[2]。范围经济性
的直接原因就是各类业务之间存在大量的共用成本，这些共用成本使得单独利用它们提供一
种业务变得十分昂贵。电信业的各种业务都要使用到网络传输设备、通信管道、交换设备等
85 设施，在原有的网络上开发和提供新业务肯定比重新建网来提供的成本低得多。
因此，电信行业的基础网络部分存在大量的固定成本，其提供通信服务的边际成本很低，
在行业的发展中，规模经济性和范围经济性会逐渐呈现出来，它是一个自然垄断性行业。
2 政府对电信业实施管制的必然性分析
传统经济学理论认为，自然垄断行业是市场经济中不应当竞争的领域，该领域的竞争会
90 导致资源的浪费和破坏性竞争[1]，而把产品交由一家企业进行垄断生产，整个社会的总成本
最小，能产生最大的规模经济效益。如果存在着竞争，各家企业为吸引消费者，选择以低于
平均成本的边际成本（或略高于边际成本）为标准确定产品价格，行业内的企业都很难收回
初期固定资本投资。
自然垄断被认为是“竞争无利性”，许多国家的自然垄断产业也都由政府直接投资，进
95 行垄断经营。但是，政策的保护使得垄断企业缺乏竞争活力和不断扩大经营规模的动力，使
得自然垄断企业长期处在低效率运转状态[3]。为了克服垄断所带来的生产低效率，需要政府
对电信业进行管制，在政策上允许其他企业进入行业内进行竞争性经营，发挥市场竞争机制
的调节作用，以提高生产效率。
在我国电信市场中，中国移动一家独大的局面仍未改变，即使在电信重组后，新组建的
100 三家运营商也只是在资产规模上较接近，在业务开展上的差距仍然存在。通过2007-2010 年
三家运营商的用户规模（表2）对比，中国移动用户数远超过另两家的用户数，用户规模上
的优势非常明显。
表2 三大运营商2007-2010 年用户数（单位：亿）
2007 年 2008 年 2009 年 2010 年
中国移动 3.69 4.57 5.22 5.84
中国电信 2.50 2.58 2.89 2.97
中国联通 2.56 2.80 2.98 3.29
105 数据来源：中国移动、中国电信、中国联通2007-2010 年年报
图2 给出了重组前后四年时间内三大运营商市场结构发展情况，通过市场份额对比也可
看出，中国移动独占我国电信市场份额一半以上，电信市场的集中程度高，管制性重组的运
营商均衡发展目标仍未达到。由于其已有的用户资源优势，企业发展规模较大，三家运营商
110 在实力上的不对等使得中国移动在业务竞争中占有垄断性优势。
 56.2% 53.4% 55.2% 55.1%
15.8%
22.7% 19.4% 20.0%
28.0%
23.9% 25.4% 24.9%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
2007年2008年2009年2010年
中国移动中国联通中国电信
图2 中国电信业三大运营商市场份额
市场竞争结构的不合理，使得各企业之间的竞争将变得不公平，电信市场的垄断仍然存
115 在，处于优势地位的企业利用所拥有的权力和竞争优势妨碍其他运营商的正当竞争，带来诸
多垄断上的弊病：
（1）效率低下。在外部缺乏有效竞争条件下，垄断企业由于没有行业外部其他厂商和
企业的竞争压力而缺乏提高劳动生产率和降低成本的积极性，出现X-低效率现象[2]，即内
部管理松懈、不注重客户的投诉处理、缺乏技术创新积极性等。不仅我国的电信企业如此，
120 绝大多数国家的电信运营商普遍都存在生产效率低下的现象。
（2）交叉补贴。电信运营企业利用其市场主导地位，在其处于垄断地位或者有竞争优
势的市场业务实行高于成本的定价，而在竞争激烈或处于竞争劣势的市场实行低价策略，用
其在具有竞争优势的市场获得的超额收入补贴在竞争较为激烈或处于劣势的市场上的低价
损失，从而达到总体业务上的盈利，进而不断挤占其他运营商的市场份额。
125 虽然我国电信业经过几轮改革，市场资源配置逐渐优化，但是有效竞争的市场格局并未
完全形成。竞争规则的缺乏，成为阻碍电信业有效竞争的主要因素。每当新学期开始，运营
商在校园市场上的“肉搏战”就陆续上演，各方大打价格战，纷纷降低资费以吸引用户。这
其实是以耗尽竞争对手成本为目的恶性竞争，是一种极其短视的行为，使得行业陷入恶性竞
争的怪圈，也给行业带来更为恶劣的竞争环境。
130 （3）公平问题。电信行业的垄断高利润一直是人们谈论的对象，规模经济带来的高利
润没有更多地转化为社会福利，而是过多地留存在行业内部[4]。同时，垄断造成的价格歧视
以及捆绑销售的“霸王服务条款”等都有失社会公平。
从长远发展来看，随着市场需求的扩大，技术创新能力增强，行业的市场结构总体发展
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