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趋势必将是从垄断走向竞争，自然垄断的边界将逐渐被打破，自然垄断业务将逐渐缩小。通 135 信技术的进步降低了电信业的进入门槛，更多的运营商将进入行业来争夺市场份额，势必造 成企业间的恶性价格战、重复投资建设等问题。同时，作为社会基础设施，通信业还具有向 全社会提供普遍通信服务的义务，而不仅仅是盈利。因此，为了提高效率、实现规模经济、 维护社会公共利益，政府必须对自然垄断性的电信业进行管制。 3 政府管制的公共政策选择 140 电信业的产业经济特性决定其发展需要政府的监管，政府管制的根本目标又是什么呢？ 1934 年美国颁布的《通信法》第一条就明确规定，电信管制的根本目的是保护用户利益[5]。 政府进行电信监管的主要目的还是引入适当的竞争，减少电信产业由于垄断或过度竞争带来 的社会问题，促进电信产业的健康发展。 为保护广大消费者的利益，我国电信业的改革与发展一直奉行稳健发展和加强监管的方 145 针。在运营商进行全业务经营的大环境下，为了使我国电信业良性、持续地发展，从公共政 策角度来讲，需要进一步破除电信垄断，促进电信市场的有效竞争。具体来说，政府实施电 信行业管制的政策选择有： （1）放松市场准入管制。市场准入管制是建立电信业竞争架构的关键，政府通过行政 手段以一定条件选择少数几家运营企业进行生产而限制其他厂商进入，其重点是根据业务实 150 行许可证管理，对运营商数量进行适当的限制，规避单一企业垄断生产带来的弊病，也防止 过多企业同时经营造成过度的竞争[6]。政府通过许可证制度，能够有效地控制电信市场运营 企业的进入和退出，建立市场竞争架构。 根据电信业的行业特性，完全自由的市场竞争并不适合这个产业，其对于整个社会的基 础设施性、规模经济性和范围经济性决定了竞争的有限性。少数几家运营商有限竞争的寡头 155 市场结构，既维持了产业内一定的竞争程度，解决了电信业的垄断弊病，又避免电信市场的 过度竞争，寡头竞争结构是电信业引入有效竞争的理性选择。 在电信业新的重组前，本地固定电话领域没有竞争，移动通信领域也只有两家运营公司， 基础电信业务领域缺乏充分的竞争。新的重组发生后，通过许可证发放，允许中国电信进入 移动通信领域，三家运营商全业务经营的竞争格局形成。三家都拥有自己的移动网络进行独 160 立经营、抢占市场份额，移动业务领域的竞争加剧。但固话业务领域仍未放松准入管制，随 着全业务经营的深入发展，业务种类增加，不同业务组合出现，原有的针对固网的监管政策 就无法适应新形势的需要。要使市场机制充分发挥作用，就需要放松准入管制，在固话业务 领域允许一定数量的市场主体进入，参与市场竞争。 （2）放松不对称管制。政府管制部门制定倾斜性保护政策和法规，制约处于主导地位 165 的运营企业对市场的控制力，放宽对新市场进入者或处于非支配地位企业的管制。在电信市 场发展初期，不对称管制为新兴企业进入市场扫除障碍，创造生存和发展的政策环境。但当 市场竞争发展到一定程度后，不对称管制政策将阻碍市场中主导运营企业的进一步发展，同 时也不利于新进入者在竞争中提高生产效率和增强自身竞争力，放松不对称管制是为了电信 业的持续发展[7]。 170 政府监管部门之前的不对称管制政策在一定程度上扶持了中国联通、中国网通等新兴公 司的发展，但随着电信市场的成熟，这种做法也带来很多问题，被扶持企业可能凭借不对称 管制政策保护，缺乏提高生产效率和改进技术的积极性，最主要的是不对称管制有悖于公平 竞争的原则。政府的不对称管制也一直针对中国移动展开，但中国移动也有劣势之处，TD 终端发展缓慢，另外是完全未进入过的固定宽带接入市场。在3G 业务发展上，三家运营商 175 几乎是齐头并进，3G 用户数的增长相差不大。中国移动本想借政策之便在3G 业务上先行 一步，但是成熟TD 终端的慢速发展延缓了3G 用户数的快速增长。就目前来看，这个问题 在短时间内是很难解决的，不对称管制对于中国移动也是一个无法忽视的挑战。 在移动业务方面，工信部在天津、海南两地试点实施了运营商之间携号转网的不对称管 制。天津的携号转网采取了双向转移的策略，除TD 号码外，其他的移动号码可以在运营商 180 之间互相转网。而在海南，中国移动的手机用户可以转入其他运营商，其他运营商的用户不 能转入移动，即单向转移。很明显，单向转移这项管制政策限制了中国移动在移动通信市场 的垄断性优势，为了能尽可能多的争取中高端客户或者扩大用户规模，运营商之间的竞争加 剧。但长远来看不利于市场的充分竞争，监管部门应逐步放松这种非对称管制，把电信市场 的改革推向全面市场化，让用户自己来自由选择运营商服务。 185 目前我国的电信业市场主体多元化的竞争架构已经形成，电信业不对称管制应该从维持 市场公平竞争的角度，思考政策控制的对称性问题，逐渐放松不对称管制，营造公平的市场 竞争环境，真正保护用户的利益。 （3）加强互联互通管制。由于电信市场上存在不同的竞争者，不同网络之间的用户需 要使用到相互通信业务，网间互联互通成了运营商之间非常关注的话题。随着电信技术发展 190 和市场需求不断扩大，网间互联也变得相对更加复杂，这既有技术上的问题，也有竞争和利 益分配特别是网间费用结算上的问题。电信业的规模经济性决定了市场上的竞争必须建立在 基础通信网络互联互通的基础上，如果没有网络互联互通的规制，建立公平有效的竞争环境 也只能停留在政策层面。因此，强化和完善互联互通制度是确保电信市场竞争顺利进行的基 础[7]。 195 互联互通的重要性在我国日益突出，电信市场的许多矛盾都由此引发，如恶性的价格战 （特别是IP 长途通话业务）、互联后的经济利益结算问题，有的运营商通过降低通信服务 质量来排挤其他竞争者，这已成为政府管制的重点问题。 处于市场主导地位的运营商拥有网络上的优势，为寻求自身利益最大化，不会主动要求 互联互通，往往会忽视其他运营商的互联互通需求。管制部门应当强调互联互通是强制性业 200 务，引导主导运营商的竞争合作观念，将其作为一种业务来发展，使双方都能获益。建立监 测平台，制定科学合理的互联互通政策，同时，设立一个独立于运营商的费用清算中心，由 清算中心来结算运营商之间的互联互通费用，保证结算信息的公平，真正有效的解决利益分 配上的争议。 （4）加强电信资费管制。虽然电信业内部存在一定的竞争，但整个行业内的企业还是 205 进行着垄断性经营，在市场规模一定的情况下，业务价格高低便成了影响利润的主要因素。 从国际电信改革和发展过程来看，电信业在由垄断向竞争过渡的过程中，政府调控市场最有 力甚至是唯一有效的手段就是电信业务价格。价格管制不好，不但影响电信企业的发展，而 且会引起社会大众的强烈反响。各个企业的资费定价标准不统一，在垄断性业务上实行高价， 在竞争性业务上竞相降价来争夺市场份额，利用交叉价格补贴，排挤其他企业[5]。 210 过去的几年中，国内电信业价格战不断，而每年的9 月是高校新生入学时间，这部分人 群成了运营商抢占市场、扩大用户规模的潜在用户。运营商的校园争夺战进入白热化阶段， 校园市场已经出现了“鱼死网破”式的恶性价格战，破坏了行业竞争环境。 为防止阻碍竞争的交叉价格补贴行为，政府监管部门应测定公布各类电信业务的平均成 本，从消除补贴上制定价格的上限、下限管制。当前我国的电信市场还没有形成充分的竞争， 215 政府在资费结构方面进行调整和引导，划定合理的价格变动范围，让各业务的定价更加趋于 实际成本。在竞争激烈的IP 长途通话业务方面应该适当提高资费标准，进一步降低深受大 众议论的月租费、漫游费等，规范校园市场产品业务价格，让资费回归平衡。 （5）加强普遍服务管制。电信业的发展仅有市场竞争是不够的，竞争不能解决电信的 普遍服务问题，即每个用户都能以承担得起的价格就近享受电信服务，并且服务的质量和资 220 费标准一样[2]。履行普遍服务义务意味着企业要肩负更多的社会责任，在提供的业务上微利 甚至是亏损，如果监管机构不建立相关的激励机制，企业是不会主动承担普遍服务的责任[5]。 我国的地区差别、城乡差别较大，如何让通信业务发展缓慢地区的群众尽快享有通信服 务，不仅关系到经济发展，还关系到政治稳定、社会进步等更为广泛的问题。因此，我国应 当尽快测定出台电信普遍服务的补偿制度，让具有普遍服务性质的业务优先发展，并给予政 225 策性补贴，以调动运营商在农村或偏远地区发展基础电信业务的积极性。 执行政府管制政策，实现有效管制，离不开建立一个合适的管制机构，强化监管这一有 形的手对市场的规制作用。应当强调该管制机构既要独立于电信运营者，又要独立于政府行 政权力之外[8]。管制机构的任务就是实施政府政策，为电信运营者的有效经营创造条件，解 决运营商之间、用户与运营者之间的争端，监测电信业变化。管制机构的监管行为要独立于 230 行政权力，避免受到行政干涉，才能保证电信监管政策实施的公正性。 我国目前还没有独立的电信监管机构，工业和信息化部作为政府部门代表国家制定电信 政策并行使电信监管职能，政府的产业发展与市场监管职能之间往往产生利益上的冲突，导 致管制政策的失效[9]，这样很难对政策及具体措施实行的效果进行客观、公正的评价，不利 于对电信管制政策的进一步修正。同时，受管制的主体企业都是国有独资或国家绝对控股的 235 企业，管制机构与被管制的企业利益是一体的，在这样的隐性产权纽带关系下，管制机构失 去了电信市场监管的独立性，很难保持自己中立的监管者角色。 因而，在我国电信业管制的政策选择上，一项重要的任务就是建立相对独立的电信监管 原创学术论文网Tag：代写论文 职称论文发表 代写代发论文 代写职称论文 |
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